重点问题：

1、 行政协议的概念演变

2、 行政协议的构成要件

3、 行政协议中的行政优益权

实务思路：

1、 2014年11月1日，第十二届全国人大常委会第十一次会议修改了《中华人民共和国行政诉讼法》，在第十二条第一款第十一项中将行政协议正式列入了行政诉讼的受案范围：“认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的”。但并未对行政协议的概念作明确界定，这种列举定义的方式显然限制了对其他类型行政协议纠纷的司法审查，不利于保护其他类型行政协议当事人的合法权益。

2、2015年4月22日发布的《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》（下称《解释》）第十一条第一款，弥补了立法列举式定义的缺漏：“行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议”。

2、 2019年11月27日，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（下称《规定》）第一条对行政协议设定了新的概念：“行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。”将“为实现公共利益或行政管理目标”改为“为了实现行政管理或者公共服务目标”；删除了“在法定职责范围内”这一与“具有行政法上权利义务内容”含义重复的表述，更加准确简练。根据特别优于一般的原则，审理行政协议纠纷应当优先适用《规定》。

3、 《规定》第一条中的行政协议的概念包含主体、目的、意思、内容四个要件，缺一不可。主体要件：一方主体必须为行使公权力的行政机关，或者法律、法规、规章授权的组织，以及其他依法接受行政机关委托行使公共管理职能的组织，另一方为公民、法人或者其他组织；目的要件：为实现行政管理目标或者社会公共利益，行政机关签订行政协议的目的具有公益性，并非满足和实现行政机关自身的利益，更不是为了实现对某个行政相对人的管理目的；意思要件：行政协议也是一种合同，其签订不仅应当体现自愿、协商、合意等意思表示，还要在履行中遵循民事法律规范有关合同的规定；内容要件:为了实现行政机关管理公共事务、服务公共利益的目标，而被公法规范赋予的权利或者义务。

4、 根据以上观点，可见行政协议兼具行政管理和民事协议的性质，即是行政机关实现管理公共事务的手段，又要尊重民事协议的公平和诚信原则。对行政协议的审查和纠纷处理，既要适用行政法规范，又要适用民事法律规范。但需要强调的是，当两种法律规范保护的法益发生冲突时，行政协议所要实现的、公法赋予的维护国家利益和社会公共利益，就优先于民事协议所保护的私权益，也就是行政机关享有的行政优益权。《规定》第十六条中对行政机关对行政协议的单方变更、解除权的合法性审查和保护制度就是此意。